Nakon dužeg vremena od kad je prvi nacrt povučen iz skupštinske procedure na doradu, pred zastupnicima u Skupštini Brčko distrikta BiH našao se novi prijedlog Zakona o slobodi pristupa informacijama, prvi takav dokument iz ove oblasti na nivou Distrikta.
Piše: Samir Beganović, sudija u Osnovnom sudu u Bijeljini
Osim tog “kvaliteta” i činjenice da popunjava gotovo dvogodišnju pravnu prazninu u ovoj specifičnoj jedinici lokalne samouprave pod suverenitetom BiH, ponuđeni nacrt, uz ustaljene i proklamovane principe transparentnosti, ne nudi bitno drugačiji koncept javno odgovornog djelovanja, niti poseban normativni sadržaj u odnosu na ranije propise.
Umjesto usluge na klik – Pobjeda za birokratiju
PREMA EU SA STARIM PROTOKOLIMA
Pored toga što je formalno neusklađen s međunarodnim i evropskim zakonodavstvom i što ne prati regionalne, državne, pa čak niti neke dostignute lokalne standarde, kao ni potrebe digitalnog društva, nacrt zakona ni na praktičnom nivou ne prepoznaje pravo na efikasnu, transparentnu i progresivnu javnu upravu, usmjerenu na institucionalni, ekonomski i demokratski razvoj, u službi prava i interesa svih građana. Osim deklaratornog pristupa, zakon sistemski ne uspostavlja dužnosti brzog reaktivnog i stalnog proaktivnog informisanja građana od strane javnih organa (osim internetskog predstavljanja, a što je odavno prevaziđeni minimum). Uz potpuno zanemarivanje naročite uloge društvenih kontrolora vlasti (novinari, mediji, nevladine organizacije, istraživači), ne razumijevajući realne potrebe za brzim i potpunim javnim odgovorom, informacija općenito nije prepoznata kao javno dobro i vrijedan ekonomski i društveni resurs, neophodan za opći razvoj zajednice. U tom smislu, zakon ne uklanja duboko ukorijenjene birokratske barijere ne proširujući modalitete javnog komuniciranja i ne unapređujući općenito procedure pristupa javnim informacijama. Dok se opravdano iščekuju veći pomaci ka ulasku javnog sektora u digitalno doba, pisana forma zadržana je kao primarna, a rokovi postupanja nisu skraćeni ispod 15 dana, čak ni u korist najjednostavnijih traženja (kakvi su medijski upiti i molbe građana za prostom kopijom nekog javnog dokumenta), koji se, praksa dokazuje, mogu i moraju rješavati odmah, na usmeni, telefonski ili elektronski upućen zahtjev.
Uz brojne druge manjkavosti i nedorečenosti, kakve su izostanak uređenja procesa javnih konsultacija pri donošenju važnih politika, ili nedostatno uređenje procedura ponovne upotrebe dokumenata na nivou evropske direktive o otvorenim podacima javnog sektora, retrogradnim i minimalističkim pristupom u normiranju, forme radi, tek da se “popuni pravna praznina”, nisu riješeni ključni sistemski nedostaci u ovoj oblasti. Pri digitalnoj transformaciji društva kao neminovnom procesu (na kojem već u susjednoj evropskoj državi radi cijelo državno ministarstvo nadležno za upravu i pravosuđe), uz specifični cilj jačanja transparentnosti i javne odgovornosti, širi normativni pogled i pristup normiranju zasigurno bi donio zamah digitalizaciji i ukupnoj reformi javne uprave, što je deklarirani opći politički cilj. U tom pravcu, primjera radi, trebalo je iskoristiti priliku da se Centralni portal javnih informacija postavi kao ključna platforma za pristup podacima javne vlasti, odnosno kao jedinstvena pristupna tačka (za sve javne portale otvorenih podataka) i jedinstveni komunikacioni online sistem za podnošenje i praćenje toka rješavanja zahtjeva. Organizirana intervencija u tom pravcu, srazmjerna značajnim budžetskim resursima usmjerenim ka javnim potrebama, vodila bi istinski povezanoj, harmoniziranoj, ekonomičnoj i efikasnoj javnoj upravi, što bi u digitalnoj eri najbolje odgovaralo korisnicima, ali i javnim organima s nesumnjivo izazovnom savremenom ulogom.
Odriješene ruke za “kreativno” tumačenje: ZOSPI –
ZAKON O SLOBODNOJ PROIZVOLJNOJ INTERPRETACIJI
Nadalje, uspostavljanje nezavisne čvrste strukture zadužene za nadzor nad primjenom zakona, što se postavljalo kao jedan od ciljeva zakona, sugerisan prvobitno i od strane konsultanata EU-a (SIGMA), ostalo je samo na nivou radne opcije, od koje se bez obrazloženja odustalo. Bez obzira na političke ili stvarne razloge ZA i PROTIV, višegodišnja primjena ranijeg zakona o slobodi pristupa informacijama pokazala je da ovdje uistinu nedostaje sistemski nadzorni mehanizam. Kao i drugdje u BiH, a ovdje prevashodno, nužno je potrebna nezavisna i apolitična struktura, koja bi bila nadležna za preventivno djelovanje (putem edukacije javnih službi, građana i medija, izdavanjem smjernica, preporuka i dr), a posebno za jedinstveno administrativno usmjeravanje kontrolora javnih informacija kroz dvostepeno upravno rješavanje (po žalbama podnosilaca zahtjeva, prigovorima trećih lica i predstavkama zainteresiranih subjekata). Osmišljena poput sličnih tijela u susjednim, odnosno evropskim zemljama, ili na sasvim originalan način, uz represivne prekšajne nadležnosti, takva struktura bila bi garant jedinstvene i efikasne primjene zakona u cjelokupnom javnom sektoru. Uz korak dalje, kroz eventualno formiranje savjeta za javne informacije, u čiji rad bi bili uključeni mediji, građani, nevladine organizacije i drugi zainteresirani subjekti, takva struktura omogućila bi stvarno unapređenje praksi i rješenja u oblasti pristupa informacijama, doprinoseći izgradnji i razvoju informiranog i inkluzivnog demokratskog društva. Umjesto snažnog stručnog tijela, koje se moglo uspostaviti po uzoru na uporedna rješenja, pa čak i uspješno nadograditi (u izradi zakona se načinilo više radnih verzija) učinjen je korak unazad i u odnosu na postojeće stanje u BiH. Tako se ni s nivoa državnih institucija u konačnom nije uspjelo barem “preslikati” Žalbeno vijeće, kao jedinstveno tijelo za drugostepeni postupak, čineći lokalni zakon u tom dijelu, kao i na drugim pitanjima, neusklađenim s državnim.
Međutim, više nego jasan i očit propust sa sasvim izvjesnim negativnim posljedicama, što je u dijelu javnosti (NVO sektor) na prvo čitanje primijećeno, jeste odstupanje zakonodavca od načela pravne sigurnosti, kao temeljnog principa vladavine prava. Donošenje sistemskog propisa u potpunoj zakonodavnoj autonomiji predstavljalo je jedinstvenu priliku da se konačno prevaziđe sukob između prava na slobodu izražavanja i drugih jednako zaštićenih ljudskih prava, posebno prava na privatnost (lični podaci, čast, ugled, privatni i porodični život), ali i drugih legitimnih suprotstavljenih interesa. Ad hoc nabrajanjem nekih od štićenih interesa među kojima, primjera radi, nisu prepoznati interesi pravosuđa (otkrivanje i procesuiranje kriminala, baze sudskih odluka – uz težnju ovog sektora za unapređenjem transparentnosti) ili pak osjetljivih i međunarodnih informacija, bez preciznih uslova i kriterija pod kojima će se prednost dati objavi ili pak uskraćivanju informacije (tzv. test javnog interesa) načelo pravne sigurnosti ostaje bez jasnog stvarnog značenja i pravnog dometa. Zanemarivši preporuke Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH, zakonodavac nije propisao obavezujuće norme o pristupu osjetljivim javnim informacijama (krivični i sudski dosjei), a analogno tome svakako ni upravnim i drugim informacijama pod kontrolom javne vlasti. Odustajući i ovdje od ponuđenih jasnih, detaljnih, predvidivih, pravednih i proporcionalnih zakonskih rješenja, oportunim minimalizmom u normiranju izbjegnuto je ustavno polazište da kvalitet zakona, pored preciznog lociranja odgovornosti unutar sistema, podrazumijeva sveobuhvatna, razumljiva, predvidiva i primjenjiva zakonska rješenja. Upravo takva rješenja su neophodna za institucije s (uglavnom) nedovoljno razvijenim javnim kredibilitetom i kapacitetom za punu primjenu vladavine zakona u ovoj sferi, kroz jednako osiguranje punih prava i usluga svim korisnicima. Suprotno stanovište u praksi ostavlja brojne rizike po prava korisnika zakona, ali i onih na čiju štetu pristup informacijama može biti nezakonito odobren potencijalnim zloupotrebama (arbitrerna, koruptivna ili neetična primjena široko postavljenih ovlaštenja) ili već usljed samog nerazumijevanja javnog i drugih legitimnih interesa, odnosno relevantnog prava u ovoj oblasti.
Inovacija ipak ne nedostaje: “razbijeni teorijski tabui”
TRODIOBA VLASTI ILI PRAVNA (NE)JEDNAKOST
U konačnom, kontrola postupanja javnih organa šturo je svedena samo na aspekt primjene zakonitosti, a koji će se nadalje ukidanjem dvostepenosti u odlučivanju (specifično u ovoj oblasti) teško moći pravilno i objektivno validirati, čak i ako se taj cilj povjeri sudu kroz rješavanje nepotrebnih i za većinu korisnika skupih sporova. Ovo posebno što zakon u materijalnom dijelu, kako je naprijed navedeno, nije ponudio jasne odgovore za rješavanje sukoba između suprotnih prava i interesa, zadržavajući neuređeno stanje, široke mogućnosti diskrecionog odlučivanja i daljnja nesnalaženja u praksi, protiv čega se u javnosti i u stručnim krugovima u cijeloj zemlji, uključujući i najviše instance bh. pravosuđa, s razlogom konstantno zagovaraju trajna sistemska rješenja.
Za učinkovitu, brzu i svima jednako dostupnu pravdu, kakva mora biti po definiciji, na kraju ostaje iluzorno i to što su inspekcijska nadzorna ovlaštenja, kao vid kakve-takve upravne zaštite, hibridno povjerena različitim međusobno nezavisnim institucijama, iz čak triju različitih grana vlasti (Upravna inspekcija – za izvršnu, Pravosudna komisija – za sudsku vlast i Skupština Distrikta – za sve druge organe), uz zadržavanje općeg nadzora na strani Skupštine kao zakonodavnog i po teoriji diobe vlasti primarno političkog tijela. Uz skoro nikakvu međusobnu povezanost tih organa, s obzirom na potpuno različite redovne uloge, trebalo je biti očigledno da su njihove, inače izuzetno i striktno određene upravne nadležnosti, nesrodne operativnom razvoju (transparentnosti) javnog sektora i unapređenju dobrog javnog upravljanja, kao posebno važnog građanskog prava u evropskim okvirima, a naročito na lokalnom nivou. Umjesto toga, po svemu sudeći, jedina čvrsta i jasna garancija iz zakona jeste to da u distriktu Brčko nećemo imati učinkovitu kontrolu prikupljanja i zakonite obrade, pristupa i prenosa javnih informacija, što je glavna pretpostavka konvencijskih, a time i ustavnih prava, i sama esencija slobode izražavanja u demokratskom okruženju. Izostankom suštinske pravne regulacije i funkcionalnih sistemskih rješenja za zaštitu ljudskih prava i sloboda uz (ne)vješto zaobilaženje pozitivnih obaveza države iz međunarodnih konvencija i evropske agende, mogla bi se nanijeti neotklonjiva šteta po temeljne vrijednosti pravne države. Sve to, kroz neminovno dugoročno ugrožavanje sloboda i prava čovjeka i građanina, pod motom “jednostavnih i pragmatičnih zakonskih rješenja”, na koja se u pravom značenju, zapravo, neće ulagati naročit rad javnih službi, a ni budžetski resursi. Usvoji li se u predloženom obliku moglo bi se, nažalost, ispostaviti da je to jedini stvarni cilj i zacrtani domet zakona o pristupu informacijama, bez ambicija za bilo kakvom suštinskom podrškom razvoju demokratskog miljea i izgradnji funkcionalnog okvira pravne države.
Argument.ba
